UN Lors de son voyage en Chine fin mai, la ministre fédérale de l’Économie Katherina Reiche a lancé un appel à la confiance, à la stabilité et à une concurrence loyale auprès de ses partenaires politiques et économiques. Le 9 juin, Ling Ji, vice-ministre chinois du Commerce, est venu à Bruxelles et a discuté de la création d’un mécanisme de consultations sur le commerce et les investissements avec Ditte Juul Jørgensen, directeur général du commerce et de la sécurité économique de la Commission européenne. Enfin, lors du sommet européen de la mi-juin, les chefs d’État et de gouvernement ont cherché une réponse commune aux « déséquilibres macroéconomiques mondiaux ».
Il s’agissait avant tout de la Chine : davantage de protection contre les pratiques qui faussent la concurrence sans provoquer ouvertement Pékin. Trois dates, un moment politique. Berlin recherche une ligne directe vers Pékin. Pékin propose à Bruxelles de nouveaux formats de discussion. Dans le même temps, la Commission européenne se montre plus dure qu’à laquelle elle est habituée depuis longtemps : l’état actuel des relations commerciales et d’investissement avec la Chine n’est pas durable. On parle d’un renforcement de la défense commerciale dans plusieurs capitales.
L’appel à une ligne plus décisive émane du Parti populaire européen (PPE). Tout le monde parle de dialogue, et pourtant le ton de l’Europe se fait plus ferme. Il n’y a aucune contradiction là-dedans. C’est la nouvelle norme pour la politique européenne envers la Chine. Sans canaux de communication, les procédures restent aveugles aux goulets d’étranglement pratiques. Sans procédure, la conversation reste une forme polie de non-engagement. La question cruciale n’est donc pas de savoir si l’Allemagne doit parler à la Chine, mais plutôt quelle est l’utilité de parler si l’Allemagne en Europe ne soutient pas les conditions du dialogue.
Stefan Messingschlager
est historien et politologue à l’Université Helmut Schmidt de Hambourg et chercheur non-résident au Global Public Policy Institute (GPPi)
à Berlin.
La tentation allemande est ancienne et confortable. Le dialogue apparaît comme une expression de la raison, la dureté de Bruxelles comme une perturbation. Les canaux restent ouverts car les entreprises allemandes produisent, vendent et développent en Chine. C’est compréhensible. La Chine n’est pas un dossier lointain pour l’Allemagne, mais plutôt une partie du présent industriel. C’est précisément pourquoi entretenir des relations ne suffit plus. Quiconque recherche la stabilité à Pékin ne doit pas affaiblir les leviers à Bruxelles qui rendent la stabilité vérifiable.
Des livraisons fiables sont nécessaires
Le voyage du ministre fédéral de l’Économie n’était donc pas une contre-image de l’Europe, mais plutôt un test. Elle a parlé de coopération, de matières premières, de chaînes d’approvisionnement et de concurrence loyale. C’était la bonne fourchette. Cela ne devient problématique que lorsque le langage de la stabilité masque les asymétries. Le dialogue peut rendre visible la dépendance, l’ordonner et parfois la désamorcer. Mais il ne crée pas une deuxième chaîne d’approvisionnement, ne construit pas de raffinerie, ne produit pas d’aimants ou ne lance pas de procédure de réclamation. La confiance ne remplit pas un entrepôt de matières premières.
La mesure du dialogue est le résultat. Les délais sont-ils vérifiables et les réclamations traitées ? Les règles s’appliquent-elles toujours lorsque les vents politiques changent ?
Cela peut être démontré par un objet discret : l’aimant permanent. On le retrouve dans les moteurs électriques, les éoliennes, les robots, les capteurs ainsi que dans les technologies liées à la sécurité. Elle est petite, mais sa chaîne d’approvisionnement est politiquement vaste. En ce qui concerne les terres rares et les aimants, la vulnérabilité de l’Europe réside moins dans l’exploitation minière que dans la transformation. La Chine y est si forte que même les délais d’approbation peuvent développer sa puissance. Une usine n’a pas besoin de savoir si Pékin veut réellement livrer. Il faut savoir si le camion arrive la semaine prochaine.
Ici, la dépendance ne commence pas par le gros blocage, mais par la petite insécurité. Quels documents une autorité exige-t-elle ? Combien de temps prend une licence d’exportation ? Le fournisseur peut-il planifier ? Y a-t-il un moyen de porter plainte ? Le simple fait d’attendre change les relations de pouvoir. Ce qui ressemble à de l’administration sur papier devient une vulnérabilité dans l’usine. L’exigence de Reiche d’un accès fiable aux matières premières tombe donc à point nommé. Mais cela ne résout pas le problème tant que la fiabilité dépend de chaque cas individuel et de la bonne volonté politique.
C’est le sens sobre du terme « réduire les risques ». Le terme ressemble au jargon bruxellois, mais décrit une tâche politique simple : limiter les dépendances afin qu’un seul goulet d’étranglement ne rende pas des chaînes de production entières vulnérables au chantage. Il ne s’agit pas d’un rejet du commerce ou d’un découplage déguisé. Il s’agit de l’idée selon laquelle les marchés ouverts ont besoin de garanties politiques lorsque l’accès, les licences et les produits préliminaires peuvent eux-mêmes devenir des moyens de pression.
Procédures contrôlables
La visite de Ling Ji à Bruxelles a exacerbé ce problème. Pékin parle de dialogue, de stabilisation, de résultats pragmatiques et de bénéfices mutuels. Ce n’est pas sans valeur. Une politique dure a également besoin d’espaces dans lesquels les problèmes de livraison, les procédures et les risques d’escalade peuvent être discutés. Mais la référence n’est pas l’existence d’un format de conversation, mais son résultat. Les délais seront-ils vérifiables ? Les plaintes sont-elles traitées ? Les règles s’appliquent-elles même lorsque les vents politiques changent ?
Tandis que la Chine propose des formats de discussion, Bruxelles tente de traduire la dépendance en procédures. C’est exactement la véritable forme de pouvoir de l’UE. L’Europe n’est pas une puissance de matières premières ni une économie industrielle contrôlée de manière centralisée. Sa force réside dans le fait de lier l’accès au marché intérieur à des règles : contrôler, prouver, limiter, contester, faire respecter. Le sentiment diffus de concurrence déloyale doit être transformé en un processus qui peut être justifié, contesté et contrôlé.
Cela vaut également pour la concurrence industrielle. Lorsqu’il s’agit de voitures électriques, de batteries ou de technologie solaire, il ne s’agit pas de punir le succès chinois. L’Europe n’a pas le droit d’être protégée de la concurrence. Le problème se pose là où une expansion soutenue par l’État rencontre un marché ouvert et met les sites européens sous pression permanente. Des prix bas peuvent apporter un soulagement. Mais si les capacités industrielles disparaissent, la politique commerciale devient une politique de localisation. Il ne suffit donc pas de demander l’équité.
Il doit être vérifiable et exécutoire. Toutefois, ces procédures ne remplacent pas la politique industrielle. Les tarifs ne construisent pas une usine d’aimants. Les procédures antidumping ne réduisent pas les prix de l’énergie. Les exigences de diversification ne créent pas encore de nouvelles mines, raffineries ou clusters de batteries. L’Europe ne pourra fixer des conditions que si elle devient plus capable d’agir : dans les domaines de l’énergie, de la recherche, du recyclage, des normes et de la production. Le pouvoir réglementaire sans substance industrielle devient un geste. Une politique industrielle sans règles devient une subvention sans orientation.
Entre peur de la localisation et responsabilité européenne
Cela n’est pas pratique pour l’Allemagne. L’industrie automobile et d’autres entreprises fortement impliquées en Chine craignent des réactions négatives. Ce n’est en aucun cas irrationnel. Quiconque a ses usines, ses fournisseurs, ses recherches et ses ventes profondément ancrés en Chine ressentira rapidement les effets de tout resserrement. D’autres secteurs sont confrontés à une concurrence chinoise qui n’est plus seulement moins chère, mais qui devient également de plus en plus forte sur les plans technologique et structurel.
Berlin se situe entre l’intérêt du marché, la peur de la localisation et la responsabilité européenne. Cette ambivalence ne doit pas donner lieu à un droit de veto sur l’action européenne. Quiconque affaiblit toute procédure plus stricte par souci de coûts transforme la dépendance en politique. Si la coalition de Berlin recherche des accords bilatéraux spéciaux tout en s’appuyant sur les règles communes de Bruxelles, elle affaiblit également sa propre position de négociation.
Un interlocuteur sans effet de levier demande la clémence. Un interlocuteur capable de faire respecter les règles négocie. Pour le gouvernement fédéral, le choix n’est pas l’harmonie ou la guerre commerciale, mais plutôt : l’Allemagne ralentit-elle, se contente-t-elle d’agir en tant que médiatrice ou dirige-t-elle ? Diriger signifierait discipliner le désir allemand de stabilité au niveau européen. Ce qui est discuté à Pékin doit s’inscrire dans les règles européennes. Ce qui est promis bilatéralement ne doit pas être compromis par des procédures conjointes. Et ce que décide Bruxelles doit être pris au sérieux à Berlin en termes de politique industrielle.
Une ligne européenne plus ferme doit donc être formulée différemment : non pas comme une contrepartie au dialogue, mais comme une condition de celui-ci. La politique chinoise moderne a besoin de canaux permettant de nommer les problèmes et de règles qui empêchent de simplement les nommer. En fin de compte, il ne s’agit pas d’isolement. La Chine est trop grande, trop innovante et trop profondément intégrée aux chaînes d’approvisionnement, à la politique et aux normes climatiques.
Mais l’ouverture n’est pas un état naturel, mais doit être organisée : par la réciprocité en matière d’accès au marché, des autorisations transparentes, des délais fiables, des voies de recours, la diversification et nos propres capacités européennes. Le voyage de Katharina Reiche en Chine et les entretiens de Ling Ji à Bruxelles racontent donc la même histoire. Il y a à nouveau une demande pour plus de dialogue. La question est de savoir s’il porte.
La politique de la Chine souveraine ne devient pas plus bruyante, mais plus précise. Elle dit oui aux canaux de conversation et non aux canaux sans engagement. L’Allemagne doit parler à la Chine. Mais quiconque s’exprime à Pékin doit renforcer Bruxelles.